Julkisten hankintojen näennäislaatu
Muistelemme Navico Oy:ssä vääntäneemme reilu vuosikymmen sitten kättä eri hankintayksiköiden kanssa julkisten hankintojen laadun pisteytyksistä. Koimme tuolloin palveluntarjoajana, että laadun painoarvo vesitettiin kerta toisensa jälkeen julkisissa hankinnoissa antamalla tarjoajille lähes samat laatupisteet. Tällöin kilpailusta tuli käytännössä lähes täysin hintakilpailu, eikä hankintailmoituksessa ilmoitettu laadun painoarvo toteutunut lähimaillekaan. Tämä oli yksi keskeinen tekijä, minkä vuoksi Navico Oy:ssä lähdimme kehittämään laatulupausmenettelyä julkisiin hankintoihin. Menetelmä on sittemmin levinnyt laajalti käyttöön ainakin kunnossapidon alueurakoiden julkisissa hankinnoissa eri puolella maata.
Laatulupaus ilman valvontaa on turha
Laatulupauksen perusajatus on ollut alusta lähtien se, että sillä pyritään sitomaan yhteen tarjousvaiheessa tarjoajan antamat kauniit lupaukset ja sopimuksen aikainen käytännön toiminta. Perusajatuksena on siis se, että saataisiin sitä mitä tilataan ja mitataan. Lisäksi tilaajan tekemä laadun pisteytys jäi työvaiheena pois kilpailutusprosessissa, kun laatulupausmenetelmässä tarjoaja valitsee itse laatutason ja siten antaa itse itselleen laatupisteet.
Tämä laatulupausmenettelyn perusperiaate on edelleenkin toimiva ja hieno, mutta menetelmä vaatii hankinnan huolellista valmistelua ja sopimuksen aikaisen valvonnan läpinäkyvän ja systemaattisen toteutuksen etukäteen miettimistä. Näin tapahtuu hankinnan valmisteluvaiheessa valitettavan harvoin, jos laisinkaan. Lisäksi hyvin monelle palveluntarjoajalle on tullut yllätyksenä sopimusvaiheessa, että annetut laatulupaukset tulee itse asiassa toteuttaa. Ajatella.
Otetaan esimerkki. Oulun pääpyöräilyreittien talvihoidon urakassa laatulupaus ”palveluntuottaja pyöräilee itse auraamillaan väylillä” on helppo kaikkien tarjoajien luvata, jos sopimuksen aikana sitä ei valvota. Toki luottamus on kaunis ajatus, mutta työpäällikön ilmoitus työmaapalaverissa ”joo, on me pyöräilty” ei välttämättä herätä luottamusta laatulupauksen toteutumisesta. Hankinta-asiakirjoissa tuleekin kuvata tarkkaan, miten lupauksen todentaminen sopimuksen aikaisesti tehdään ja raportoidaan sekä mitä laatulupauksen rikkomisesta seuraa. Tämä ei ole sinänsä mitään rakettitiedettä. Kaikki tieto on tuotettavissa ja saatavilla, jos se vain osataan asiakirjoissa kuvata ja vaatia. Hankintaa valmistelevalla henkilöllä tulisi olla näitä asioita miettiessä ”palveluntuottajan aivot”. Me Navicossa mietimme aina, miten kustakin laatulupauksesta voi mahdollisesti palveluntuottajana ns. ”luistaa” ja näin pyrimme kehittämään parempaa sopimuksen aikaista laadunvalvontaa.
Laatulupausten toteuttamatta jättäminen on sopimusrikkomus
Olemme nähneet paljon laatulupausmenettelyn käyttöä ilman pidemmälle vietyä ajatusta siitä, miten laatuvaatimukset todennetaan sopimuskauden aikana. Tämä asettaa palvelun tilaajan epäsuotuisaan tilanteeseen koko sopimuskauden ajalle, myös sopimusjuridisesta näkökulmasta. Jos voittanut palveluntarjoaja ei toteuta lupaamaansa laatutasoa, voidaan tämä tulkita tarjouskilpailun hävinneiden näkökulmasta sopimusrikkomukseksi. Jos hankintayksikkö ei tähän puutu, niin tämä voidaan taas tulkita pahimmillaan virkavelvollisuuden laiminlyönniksi sopimuksen vastaisen toiminnan sallimisen myötä. Suomeksi sanottuna hävinneet kokevat, että tarjouskilpailun voittaja valehteli parhaiten / eniten, mitä sitten hankintayksikkö valvomattamuudellaan tulee tukeneeksi.
Olemme myös saaneet huomata, että löysästi kuvatut laatulupaukset käytännössä tarkoittavat eri tulkintoja osapuolten kesken ja kiistoja sopimusrajapinnassa. Löysät sanamuodot ”tarpeen mukaan”, ”tulee huomioida”, ”raportoidaan” ja vastaavat ilmaisut tarkoittavat palveluntuottajan sopimuksen tulkinnassa sitä, että ”ei tarvitse tehdä”.Raportoinnin voi kuitata vaikkapa tekstiviestillä, jos sitä ei tarkemmin kuvata. ”On raportoitu, mehän lähetettiin tekstiviesti” ei välttämättä korreloi tilaajan alkuperäisen ajatuksen kanssa raportoinnin sisällöstä. Näiden löysien ilmaisujen tulkintaeroista ja kiistatilanteista lopulta hyötyvät vain juristit ja kärsijöinä ovat loppukäyttäjät saadessaan kehnompaa palvelua kuin mitä on luvattu.
Samaa ongelmaa näemmä jokaisella toimialalla
Kävimme vinkin saatuamme ja yleisestä mielenkiinnosta katsomassa läpi hyvinvointialueiden hankintapäätöksiä, joissa oli käytetty laatulupausten tyyppisiä elementtejä tarjousten laadun arvioinnissa. Hiljattain erään hyvinvointialueen ulkomaalaisen työvoiman toimittamisen kilpailutuksessa (sopimuskauden aikainen arvioitu arvo 13 M€) vähimmäisvaatimuksien lisäksi tarjoaja sai 10 lisälaatupistettä, jos lupasi tarjouspyynnössä kuvatun lisälaadun. Näitä lisälaadun kohtia kilpailutuksessa oli yhteensä viisi, eli maksimi laatupisteet olivat 50. Kaikki tarjouksen hyväksytetysti jättäneet ehdokkaat saivat 50 laatupistettä. Hankinnan päätöksenteon perusteena oli kokonaistaloudellinen edullisuus. Tämä kokonaistaloudellisuus ei lopulta oikein toteutunut, sillä käytännössä hankinta oli puhdas hintakilpailu.Toki hankintayksikkö olisi voinut laittaa kaikki lisälaadun kohdat hankinnan vähimmäisvaatimuksiksi.
Selvitimme lisäksi kyseisen hankinnan toimialan asiantuntijalta voittaneiden tarjoajien hintojen realistisuudesta kaikki lisälaatulupaukset huomioiden. Hänen arvionsa oli, että voittaneet hinnat olivat tähän nähden reilusti alihinnoiteltuja.
Kysymykseksi nouseekin tässä(kin) julkisessa hankinnassa, miten luvattu lisälaadun toteutuminen todennetaan ja valvotaan läpinäkyvästi? Kyseiseen tarjouskilpailuun osallistui 9 tarjoajaa, joista palveluntuottajiksi valittiin kolme. Hävinneiden yritysten oikeusturvan kannalta (sekä myös voittaneiden tarjoajaehdokkaiden tulevien ulkomaalaisten työntekijöiden) tilaajalla on velvollisuus valvoa vaativan peruspalvelutoiminnan toteutumisen lisäksi myös lisälaatua koskevien luvattujen toimenpiteiden toteutuminen. Käytännössä näin kuitenkaan harvoin tehdään, koska se vaatisi resursseja (joita ei ole). Parempi vaihtoehto olisi kenties miettiä nämä sopimuksen valvonnan mekanismit etukäteen ja tehdä niistä mielellään mahdollisimman automaattisia. Tämä työ ei kuitenkaan tahdo kuulua kenenkään vastuulle, eikä siihen tahdo löytyä aikaa hankinnan deadlinen painaessa päälle. Kuka ottaisi tästä asiasta kopin? TEM? VVM? Me navicolaiset olemme mielellään mukana tässä kehittämistyössä.
Summasummarum
Muistan saaneeni joskus nuorena tieteenharjoittajana hyvän yleisen, mutta myös julkisiin hankintoihin hyvin soveltuvan ohjenuoran, jota olen aina auliisti kertonut eteenpäin. ”Köyhällä ei ole varaa ostaa huonoa”. Nykyinen julkisten hankintojen sopimuksien hallinnan kulttuuri ei valitettavasti ohjaa hankintoja tähän suuntaan. Näennäinen laadun vertailu ja laatulupausten valvomattomuus tarkoittavat lopulta hintakilpailua, missä eniten tahallaan tai tahattomasti väärin tarjouksen hinnan laskenut pärjää. Köyhä sai taas huonon tuotteen tai palvelun. Halvalla sisään, kalliilla ulos. Tämä toimintamalli jatkuu niin kauan, kuin veronmaksajat tämän mukisematta nielevät. Maan tapa. Hankintojen tekemistä tässä maassa ohjaa pitkälti markkinaoikeuden ja virheiden tekemisen pelko, minkä takia uudet ajatukset ja innovaatiot eivät tahdo edetä hankintayksiköihin ajatusta konkreettisemmalle tasolle. Mutta kenen etu tämä oikein on?
Olemme myös miettineet, että ovatko sopimuksen hallinnan mittarit ja mekanismit lähtökohtaisesti väärät? Ehkä ensin tulisi hankintayksikössä kysyä itseltään, mitä me tällä hankinnalla oikein haluamme? Miten varmistamme sen, että saamme sen mitä tilaamme? Tämän jälkeen voidaan lähteä yhdessä miettimään sopimuksen laadunhallinnan mekanismeja ja mittareita.
Tässä mietinnässä kannattaa kysyä myös muilta apua ja mielipiteitä. Omassa siilossaan operoiminen sokeuttaa. Toinen hankintoihin liittyvä saamani ohjenuora on myös hyvin simppeli. ”Kaikki viisaus ei asu meissä”. Yhdessä vuorovaikutuksessa saamme hankittua yhteisillä verovaroillamme sitä laatua, mitä olemme tilanneet.
Timo Perälä toimii Navico Oy:ssä asiantuntijana julkisissa hankinnoissa. Hän on toiminut monen jukisen hankintayksikön apuna hankintojen kehittämisessä ja läpiviemisessä. Timo on ollut mukana kehittämässä Navico Oy:n laatulupausmenetelmää sekä asiakaspalautesystematiikkaa osana julkisten hankintojen laadunhallintaa. Timo pohtii usein uusia laatulupausmittareita, joissa voitaisiin jatkossa hyödyntää yhä enemmän automatisaatiota ja tekoälyä.